土地因为稀缺，所以珍贵——人们尝试开山造地、填海造地、固沙造地……目的都是试图增加可用土地的面积。

苏州以占全国0.09%的国土面积，创造了占全国2.1%的GDP，土地开发强度几乎到达了“极限”。

在城市建设由规模扩张转向内涵式增长之后，苏州在土地利用上不断探索，实践了土地立体综合开发、鼓励自行改造、“三优三保”行动、工业用地弹性年期出让等一系列创新性工作举措，从空间、存量、集约、时间等“四个维度”尝试“造地”的全新路径，追求更高效益的发展。

去年5月28日，苏州市出台了《关于促进低效建设用地再开发提升土地综合利用水平的实施意见》（以下简称“《实施意见》”），不仅把低效用地范畴扩展到所有存量建设用地，还把布局散乱、利用粗放、与城乡规划不符、利用不充分或闲置的公共建筑、商业房产等所涉存量建设用地也纳入认定范围。同时，我市明确了低效建设用地再开发的11项政策及更新改造、集中开发、业态调整、政府回购、协议置换等5种方式，进一步拓宽了存量建设用地盘活利用的途径。

最近，市委改革办根据年度改革督察工作计划安排，还对《实施意见》落实情况开展了专项督察。从实际情况看，苏州低效建设用地再开发，有力地带动提升了土地综合利用水平和产业承载能力，但面临的矛盾和困难同样突出。

轨交上盖物业

向地下要空间 土地多维度开发提高资源承载力

[现象观察]

投入使用4年多的轨交2号线架起了沟通苏州城南、城北的快速通道。在轨交2号线最北端，设置了一个车辆段，主要用于车辆的运营、整备、检修等。这个叫“太平车辆段”的地方，如今已成为全国各地轨交立体综合开发的一个参考模板。

太平车辆段占地面积较大，为充分利用土地，苏州创新使用了“轨交上盖物业”的方式对车辆段进行综合开发，即在车辆段上加盖“造地”，将上盖空间和周边地块统一开发建设，相当于“造地”40万平方米。而这种土地开发模式，已成为苏州推进全域空间立体开发新格局的一个样板。在建的轨交5号线胥口车辆段、即将开建的轨交6号线桑田岛车辆段，都将运用这种土地开发模式，实现土地利用效益最大化。

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随着城市化、工业化的迅速推进，对土地的需求日益增加，城市建设用地日益紧缺，受到城市空间容量限制，单纯的平面扩张模式难以为继。除了地表，深挖地下、利用地上空间的多维发展模式成为新形势下城市建设的迫切要求。

早在2007年，苏州就提出了地下空间开发利用的思路。2013年，市政府印发《关于加快苏州市城市地下空间开发利用的实施意见》，地下空间的开发利用和管理逐步走向规范化和制度化轨道。

在一系列法律法规的保障下，我市地下空间开发利用力度不断加大，除了轨交车辆段上盖物业综合开发，我市还在吴中太湖新城开发建设了35万平方米的地下商业综合体，实现太湖自然生态环境、城市绿地与地下空间的有机融合。此外，苏州中心、平泷路地下空间、汽车客运西站综合枢纽等一大批土地立体开发项目，都极大地提高了土地资源承载能力。

腾笼换凤

向存量要空间 一半多建设用地来自存量“造地”

[现象观察]

协益电子（苏州）有限公司是一家位于吴江经济技术开发区的外资企业，土地使用面积近100亩，容积率为0.51。原厂于2011年7月停产，厂房建筑物及附属土地一直处于闲置状态。2013年，经吴江经济技术开发区牵线搭桥，协益电子（苏州）有限公司与吴江博众精工科技有限公司达成转让协议。新项目对原地块重新规划建设，在建厂房面积100亩，容积率1.45，建筑高度47.1米。

一块闲置了2年多的地块，经过原厂转让，不仅“盘活”了企业，解决了地块闲置问题，而且新厂投入运营有了基地。2016年到2018年，新公司年销售额年均增长20%以上，年利税额年均增长15%以上。

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像这样通过“腾笼换凤”、盘活存量、“唤醒”低效用地的做法在苏州还有很多。向存量要空间，成为苏州“造地”的又一成功之举。今年前三季度，全市共盘活存量土地3.71万亩，实施低效建设用地再开发2.45万亩。

自2007年起，苏州就从控制增量、盘活存量两个层面入手，进一步挖掘土地利用潜力，实现低效用地高效集约利用。

尽管我市对低效用地的再开发起步比较早，但以往大多停留在产业用地的再开发上。为了改变这种状况，我市国土部门这些年来通过制定一系列政策和法规，把低效用地的范围大大扩容。自2011年以来，我市已连续7年存量用地供应占比超过50%，这意味着苏州建设用地供应超过一半来自存量开发。为此，苏州市获评“江苏省国土资源节约集约利用模范市”称号。

三优三保

向集约要空间 有限土地资源上打造“高产田”

[现象观察]

张家港市原华兴纸业有限公司位于锦丰镇锦南路南侧，该公司用地面积331.27亩，厂房面积约7.5万平方米。因长期低效运转，2016年7月，锦丰镇冶金工业园管理委员会对该公司实施关停，并收购了该公司的土地、房屋及其他设备。2017年7月，该地块中的290亩企业用地列入锦丰镇“三优三保”拆旧地块项目库，是当年张家港市复垦面积最大的地块。同年12月，该地块复垦后通过市级验收。

张家港市原华兴纸业有限公司地块复垦后（上图）与复垦前（下图）对比。（市国土资源局供图）

来自张家港市国土资源局的数据显示，今年1月至8月，张家港市共淘汰整治低端低效产能企业95家，腾退低效产业用地1200亩。几年来，“三优三保”政策受到了基层干部群众的积极拥护，该市数十个镇编制“三优三保”专项规划，各板块重点乡镇实现了全覆盖。今年以来，该市通过“三优三保”盘活存量用地近1万亩。

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如何在有限的土地资源上打造出“高产田”，是苏州在土地制度创新实践方面必须解决的重大课题。苏州市国土资源局相关负责人在接受记者采访时说，苏州66%的建设用地分布在镇村两级，利用和产出效率不高，且布局分散，尤其是乡镇撤并后，被撤并乡镇的存量建设用地资源价值没有得到充分显现。

为此，苏州于2013年提出了“三优三保”政策，旨在通过优化国土空间布局，提升节约集约用地水平，向土地存量要发展增量和质量。所谓“三优三保”是指“优化农用地结构布局保护资源、优化建设用地空间布局保障发展、优化镇村居住用地布局保护权益”。“三优三保”实施的重点在镇村两级，这与党的十九大明确提出的“乡村振兴战略”高度契合。几年来的实践也充分证明，“三优三保”理念符合乡村振兴实际要求，是推进苏州农业农村绿色发展、城乡融合发展的“关键一招”。

弹性年期出让

向时间要空间 增加土地“流动速度”保障产业发展

[现象观察]

2016年12月，我市出台了《苏州市工业用地弹性年期出让实施意见》，规定自2017年2月1日起，苏州市行政区域内新供应的工业用地可采用弹性年期出让或者“先租后让”的方式供地。其中，弹性出让年期以5年为单位，设定10年、15年、20年等出让年限，一般不超过30年；“先租后让”的租赁期一般不超过5年。

截至目前，苏州市区、张家港市、昆山市等地已采用弹性年期出让方式出让工业用地。今年以来，全市已采用弹性年期出让方式出让工业用地73宗，面积2902.2亩。昆山还试点“先租后让”方式供应工业用地4宗，面积193.3亩。为加强产业用地供后监管，苏州还创新性地开展建设项目供地和建设“双合同”监管，通过属地政府与企业签订产业项目开发建设监管协议的方式，对企业需要达到的投资额和投资强度、开竣工时限、投产时间、投产后税收额度、亩均综合效益环保要求等进行约定，并明确了对违反约定要求的处置措施，从而将产业项目供后监管落到实处。

如此一来，就自然形成了对工业用地产业项目的全生命周期管理。目前，昆山市、吴中区、苏州高新区、相城区已推出多宗实行供地建设“双合同”监管制度的地块。

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产业具有一定的生命周期，许多工业企业在发展15年到20年后，会因为产业升级、结构调整而关停并转。这时，工业用地50年的使用权就显得有些“鸡肋”：一方面，企业发展后期土地单位产出效益明显降低，甚至可能造成闲置；另一方面，较长的出让年期让政府在盘活利用低效工业用地时十分被动，制约了存量土地盘活的有序开展。

弹性出让方式既可以适应企业生命周期，增加土地要素的流动速度，又能降低拿地的门槛，减少企业发展初期的资金压力，有利于资金的周转，实现了土地资源更加精准、高效配置，促进节约集约用地，更好地适应高精尖等新兴产业的发展。

【采访手记】

引导市场参与倒逼机制创新

依托低效建设用地再开发工作，我市存量土地盘活利用步入新的阶段，各项政策措施的效果逐渐显现。但在具体工作中，也存在几个亟须解决的矛盾和问题。

一是认识不到位。相对于使用新增建设用地，盘活利用存量土地的难度较大、成本较高，导致一些基层部门对低效用地的再开发在认识上不到位，工作上也不够主动。但记者在采访中了解到，目前我市总体开发强度已达到29.7%，极度接近省里确定的30%的“警戒线”。

二是联动工作机制不健全。低效建设用地再开发是一项系统性、全局性工作，与淘汰落后产能、“263”专项行动、工业企业资源集约利用和规建审批等工作密切相关。因此，这项工作需要相关部门及属地政府等共同参与，形成合力。

三是配套激励机制不够健全。

由于现在盘活存量建设用地以及进行低效建设用地再开发面临动迁成本高、难度大等问题，而且相当部分存量土地原地盘活是用于工业产业、公共设施、配套设施，经济效益无法平衡，必须统筹谋划，把握产业结构和规划性质，推动存量土地挖潜持续进行。

四是低效建设用地再开发的市场化程度还不充分，应当引导和鼓励社会力量积极广泛参与。资源集约利用评价对低效用地的挤出效应也不够明显，需加快构建反向倒逼机制。目前，苏州工业园区已有一些探索创新的做法。

为解决这些问题，我市国土部门正继续探索通过差别化政策管理，充分发挥市场在资源配置中的重要作用，逐步强化正向引导和反向倒逼机制，促进土地节约集约利用，优化国土空间布局。

选题策划：高岩

稿件执行：王英